從計劃經(jīng)濟到市場(chǎng)化改革，從集資辦電到主輔分離，從“大干快上”、“跑馬占地”到煤電建設項目“急剎車(chē)”、“剎死車(chē)”，電力建設火電施工企業(yè)鑄就了我國火電裝機逾10億千瓦的輝煌，也遭受著(zhù)壓減煤電產(chǎn)能而引發(fā)的電源建設施工產(chǎn)能相對過(guò)剩的“陣痛”。據中電聯(lián)《電力建設企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況調研報告》顯示，在電力建設“新常態(tài)”下，兩大電力建設集團火電板塊2016年利潤總額和營(yíng)業(yè)收入利潤率較2015年出現“雙降”，資產(chǎn)負債率和已完工未結工程款呈現“雙升”。“兩金”居高不下、招投標行為不規范、合同條款不平等、已完工程結算難等市場(chǎng)現狀，使本應分享改革紅利的火電施工企業(yè)，卻游走于下行的邊緣，成為行業(yè)的弱勢群體累累受壓。究其個(gè)中原因，是行業(yè)缺乏明確的市場(chǎng)監管部門(mén)和監管職能劃分不清。

“十三五”時(shí)期，我國經(jīng)濟進(jìn)入“新常態(tài)”，傳統發(fā)電行業(yè)固定資產(chǎn)投資銳減，市場(chǎng)規模逐漸萎縮。2016年電建企業(yè)火電板塊利潤總額從2015年10.43億元下降至6.97億元，營(yíng)業(yè)收入利潤率較2015年下降0.79個(gè)百分點(diǎn)，近半數火電施工企業(yè)虧損，生存和經(jīng)營(yíng)環(huán)境進(jìn)一步惡化。根據預測，“十三五”期間，電建施工企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入和利潤將大幅減少，部分企業(yè)生存受到挑戰。“十三五”期間僅火電建設項目營(yíng)業(yè)收入將減少670億元，利潤總額減少16億元以上，全行業(yè)面臨生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的“寒冬期”。

電源建設市場(chǎng)存在四大問(wèn)題

電力基礎設施建設作為電力生產(chǎn)的首要環(huán)節和重要因素，為我國電力發(fā)展打下了堅實(shí)的基礎。在1998年以前，電力部作為電力行業(yè)管理部門(mén)，同時(shí)發(fā)揮著(zhù)政府管理的職能，火電建設市場(chǎng)相對規范。2002年國家啟動(dòng)首輪電力體制改革，伴隨著(zhù)“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”，電力建設市場(chǎng)初步形成，市場(chǎng)競爭愈發(fā)明顯，盡管當時(shí)沒(méi)有明確的監管機制，但電建施工企業(yè)和發(fā)電企業(yè)之間有暢通的對話(huà)渠道，促進(jìn)了電力施工管控能力的快速提升，形成了強大的火電施工能力。隨著(zhù)我國經(jīng)濟快速發(fā)展，用電需求猛增，各大發(fā)電集團規?；l(fā)展，發(fā)電建設項目數量及總容量激增，與此同時(shí)，過(guò)去的行業(yè)管理逐步被企業(yè)自行管理所取代，眾多不良的市場(chǎng)現狀和競爭“陋習”，也在市場(chǎng)監管的死角中滋生蔓延。

招投標不規范，“最低價(jià)中標”擾亂市場(chǎng)秩序。一方面，不可否認，在供給側結構性改革的背景下，國內火電建設施工能力明顯過(guò)剩，部分企業(yè)存在極大的生存危機。在這種大環(huán)境下，火電施工企業(yè)迫于生存壓力，以明顯低于行業(yè)“平均成本價(jià)”競標，一些項目的評標機構也對此聽(tīng)之任之，加上監管缺位，評標機制不夠科學(xué)，存在缺陷，導致“低價(jià)中標”現象頻發(fā)。另一方面，2014年下半年到2015年上半年，電建施工企業(yè)與工程業(yè)主博弈明顯。業(yè)主方不認可電建企業(yè)“零利潤”報價(jià)，普遍設定低于平均實(shí)際成本且不具透明度的“攔標價(jià)”，并采取“背靠背”、“各個(gè)擊破”的方式與火電施工企業(yè)開(kāi)展“競爭性談判”達到壓低價(jià)款的目的，適應《招標投標法》中“就同一招標項目向潛在投標人或投標人提供有差別的項目信息”的違規條款。尤其是在當前壓減煤電產(chǎn)能的背景下，這種低于成本的“最低價(jià)中標”和違規行為，將導致火電施工企業(yè)陷入“入不敷出”和“坐吃山空”的兩難境地。

實(shí)際上，住建部等部門(mén)已印發(fā)多個(gè)相關(guān)文件來(lái)規范招投標行為，但監管職能的缺失和監管范圍的不明晰，導致了市場(chǎng)不規范現象的繁衍，這其中還包括不規范設定的投標保證金和質(zhì)量保證金。近幾年項目保證金的數額水漲船高，名目繁多，極端個(gè)案的投標保證金單個(gè)標段數額突破2000萬(wàn)元。保證金征收標準任意設定、返還不及時(shí)等現象頻發(fā)，已嚴重危及火電施工企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

合同條款不規范，工程變更所增加的費用得不到補償。隨著(zhù)工程設計深度問(wèn)題而出現的標準提高，變更設計、變更材料等現象在施工過(guò)程中普遍存在，但所增加的費用卻往往得不到認可和補償。這些現象的發(fā)生與合同條款的不規范和不平等有著(zhù)脫不開(kāi)的干系。盡管住建部等九部委出臺了建設工程合同示范文本，對建設工程工程量清單計價(jià)規范等都有很詳細的標準和管理辦法。但這種國家標準和規定在火電建設市場(chǎng)上并沒(méi)有得到貫徹執行，或被招標方“視而不見(jiàn)”，亦或以五花八門(mén)的方式巧立特殊條款，采用合同單價(jià)和單列包干費用設定為固定價(jià)格的做法，不因市場(chǎng)、環(huán)境、政策變化或其他任何因素而調整，以“總價(jià)包死”的形式將經(jīng)營(yíng)和管理風(fēng)險轉嫁給施工企業(yè)，增加了施工企業(yè)成本和安全生產(chǎn)隱患。一方面，工期、造價(jià)、質(zhì)量都是重要的合同要素，但是工期的拖延、創(chuàng )建優(yōu)質(zhì)工程等增加成本的措施往往不與費用掛鉤，多投入的成本得不到認可補償;另一方面，招標文件的實(shí)物工程量和設計圖紙的實(shí)物工程量存在差異，這其中包括整個(gè)施工周期材料價(jià)格的浮動(dòng)，即所謂的量差和價(jià)差，也得不到相應的認可。長(cháng)此以往，電建企業(yè)得不到相應的費用補償，虧損履約工程項目不利于電建企業(yè)的良性發(fā)展。

目前在國際上通行的“菲迪克條款”，實(shí)際上是為平衡甲乙雙方關(guān)系而設定，體現了責任和風(fēng)險共擔的原則。目前我國電建市場(chǎng)的合同條款均由甲方設定，調價(jià)空間被鎖死，合同的客觀(guān)、公正和科學(xué)性無(wú)從體現。不能客觀(guān)地對商務(wù)價(jià)格作調整，就是因為缺乏相應的市場(chǎng)規則和有效監管，造成招標投標過(guò)程中的法律意識淡薄。

工程預付款執行不規范，導致項目啟動(dòng)難度增大。在市場(chǎng)環(huán)境相對較好時(shí)期，工程的預付款付給相對規范，不存在扣減或付給滯后的問(wèn)題。但隨著(zhù)近幾年電建施工企業(yè)的市場(chǎng)地位的愈發(fā)被動(dòng)，工程預付款呈現縮減態(tài)勢，甚至在一些民營(yíng)企業(yè)承建的項目中出現“零”預付款或墊資的情況。即便以前些年足額收取預付款的條件，也難以滿(mǎn)足開(kāi)展前期準備工作的資金需求。在這樣惡劣的環(huán)境下，施工企業(yè)只能通過(guò)銀行貸款來(lái)解決流動(dòng)資金，加大了施工企業(yè)財務(wù)成本。背負不斷擴大的工程成本和施工風(fēng)險，遭受保證金提額和預付款扣減的雙重擠壓，已成為目前電建施工企業(yè)普遍面臨的又一大問(wèn)題。

以審計結果為結算依據導致結算周期延長(cháng)，滯后電建企業(yè)效益回收。工程完工后，很多項目出現不能及時(shí)進(jìn)行竣工結算的情況，有的甚至長(cháng)達數年，竣工結算拖延半年至一年已成為常態(tài)。一方面，由于施工期間業(yè)主方以口頭承諾變更事宜而不出具書(shū)面變更或委托資料，有些變更雖然明確留待工程結算時(shí)解決，但隨著(zhù)結算周期的延長(cháng)，費用索賠的不確定性因素增加，常常出現推諉扯皮現象，致使變更索賠工程量簽證過(guò)程非常艱難。另一方面，電建施工企業(yè)與業(yè)主單位在人工費調整、材料價(jià)差、趕工費、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、合同外工程量差、工程預算定額標準等方面的理解也存在較大分歧，轉移財務(wù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的事項也經(jīng)常發(fā)生，也是雙方結算困難的重要原因。

工程審計的初衷是保證竣工項目費用真實(shí)、合規，維護國家及項目各市場(chǎng)主體利益及市場(chǎng)公平。但目前一些審計單位的審計費用往往與審減額掛鉤，業(yè)主方單方面委托的第三方審計過(guò)程中經(jīng)常出現有失公平公正的做法，如隨意增加審計次數、延長(cháng)審計周期，甚至出現要求審減額達到預定值的情況。業(yè)主單位、施工企業(yè)及審計單位三方關(guān)系錯綜復雜，也是產(chǎn)生不規范及腐敗行為的重要環(huán)節，導致項目竣工結算周期一再延長(cháng)，這期間的資金投入只能靠施工企業(yè)自籌解決，效益回收滯后客觀(guān)加大了施工企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，這些也都是電力工程建設市場(chǎng)不規范的現象。